שני דרגים בממשל – נבחר וממונה, ויש שתי גישות קצה הפוכות ומנוגדות ליחסים ביניהם, שתיהן שגויות. האחת רואה בדרג הממונה ‘פקידים ממלאי הוראות’, השנייה דוגלת בכך שאי אפשר לסמוך על השרים לכן האחריות מוטלת על עובדי הציבור. שתי הגישות מוטעות ומסכנות את היכולת של הממשל למשול בצורה אפקטיביות. הניסיון לשרטט קו גבול חד בין קביעת מדיניות לבין יישומה מוטעה. במקום גבול יש להביט עליו כמרחב של דיאלוג ולמידה בין הדרג הפוליטי הנבחר לבין הדרג המקצועי.