ממשל מאפשר – Enabling government

באדיבות יחידת הפיתוח וההערכה במכון למנהיגות וממשל, המאמר המלא באתר המכון

תקציר מנהלים

ממשלה/מדינה מאפשרת (enabling government)הוא מונח המנסה לבטא את האוריינטציה המשתנה של המדינה בעשורים האחרונים. המשמעות היא שבמקום שהמדינה תדאג לספק בעצמה את הזכויות החברתיות הכרוכות באזרחות, היא דואגת לתת את התנאים, המשאבים והזדמנויות לרווחת האזרחים, כדי שהפרט יוכל לעזור לעצמו, מבלי שיהיה לנטל על המדינה. הרעיון הוא להציע תמיכה ציבורית לתחומים שהם באחריותו של הפרט (כמו תעסוקה, בריאות, חינוך וכדומה). זוהי מדיניות חברתית המטילה את האחריות לשיפור מצבו של הפרט עליו ועל המדינה במשותף.

קידום ממשל מאפשר מושתת על ארבעה תהליכים מקבילים: הפרטה, הפחתת ההוצאה ציבורית, תעסוקה ולכידות חברתית. המדינה מפריטה חלק מהשירותים לאזרח, מפחיתה את ההוצאה הציבורית, למשל באמצעות השקעה במניעת המצוקה ולא בטיפול בה, עוברת ממדיניות רווחה למדיניות תעסוקה (from welfare to workfare), ומשנה את הקשרים שלה עם הפרט באופן שיוצר יותר קשרים חברתיים. התפיסה של מדינה/ממשלה מאפשרת מאפיינת את רוב המדינות המתועשות כיום, כולל ישראל. מודל המדינה המאפשרת מחייב חברה אזרחית רחבה וחזקה שעליה המדינה יכולה להישען. מודל כזה משאיר את סמכויות קביעת המדיניות והתכנון כמו גם את הבקרה על הביצוע בידי הממשלה, בעוד שחלק ניכר מביצוע המדיניות עובר לידי “הקהילה”, קרי פרטים, עמותות וארגונים ומגזר עסקי.

המושג

את המושג enabling state, מדינה מאפשרת, טבעו גילברט וגילברט בשנת 1989 בספרם “The enabling state: Modern welfare capitalism in America”. בעקבות מחקרם על מדיניות הרווחה האמריקאית והשינויים שחלו בה, טענו גילברט וגילברט כי התפיסה של מדינה מאפשרת ירשה זה מכבר את התפיסה של מדינת רווחה. אמנם המושג צמח במטרה לתאר את השינוי המהותי במדיניות הרווחה בארצות הברית ובבריטניה, אך הוא מאפיין מה שקורה בכל המדינות המתועשות מאז שנות השמונים.

המושג מדינה מאפשרת הוא אחד מבין שורה של מושגים המנסים לבטא את האוריינטציה המשתנה של המדינה בעשורים האחרונים. מדינה מאפשרת משמעה שבמקום שהמדינה תדאג לספק בעצמה את הזכויות החברתיות הכרוכות באזרחות (אבטחת הכנסה, דמי אבטלה, דיור, חינוך, שירותי בריאות וכיוצא באלה), היא דואגת לתת את התנאים, המשאבים והזדמנויות לרווחת האזרחים. מדינת הרווחה מוחלפת למעשה בהסדרים חדשים. השירותים החברתיים משתנים ועוברים מכיוון של מדיניות רווחה לכיוון של מדיניות תעסוקה (from welfare to workfare). התפיסה היא גם שיש לאפשר לשוק ולחברה האזרחית לקחת לעצמם תפקיד מורחב באספקת ההגנה החברתית. הרעיון הוא להציע תמיכה ציבורית תוך שימוש באמצעים כמו מתן תמריצים לעבודה או הטבות מס, לתחומים שהם באחריותו של הפרט(Gilbert 1999: 10).

התפיסה של מדינה מאפשרת מבטאת את השינוי מהותי שחל במדיניות הרווחה בעולם המתועש. למעשה מדובר במדיניות חברתית ליברלית שמטילה את האחריות לשיפור מצבו של הפרט עליו ועל המדינה במשותף, ואינה רואה את תפקידה של המדינה לסייע לפרט השרוי במצוקה בכל תנאי. התפיסה היא שעל המדינה ליצור את התנאים שבהם יוכל הפרט לעזור לעצמו, מבלי שיהיה לנטל על המדינה. על מנת ליצור תנאים טובים ושוויוניים יותר שיתנו לפרט סיכוי להצליח בחייו, המדינה עובדת בשיתוף פעולה עם “הקהילה”, כלומר, עם פרטים ועם ועדי שכונות, עם ארגונים ועמותות המרכיבים את החברה האזרחית ועם גופים עסקיים. משמעות הדבר היא שהמדינה אינה רואה עוד את תפקידה כאחראית הבלעדית על ביצוע המדיניות שנקבעה והיא מעבירה חלק ניכר מן השירותים החברתיים שהיא נהגה לספק לטיפולם של ארגונים אחרים, שחלקם אף פועלים למטרות רווח. המדינה ממשיכה להיות אחראית על תהליך קביעת המדיניות ועל הבקרה על ביצוע המדיניות, אך לא על הביצוע עצמו. מדינה מאפשרת זקוקה לכן לחברה אזרחית גדולה ופעילה, שעליה היא תוכל להישען. המדינה משתפת פעולה עם ארגונים שונים, הפועלים למטרות רווח או לא למטרות רווח, שיספקו את השירותים לאזרח במקומה. כך למשל משרד החינוך בישראל מפעיל זכיינים שיספקו תכניות העשרה או יום לימודים ארוך בגני ילדים ובבתי ספר, בפיקוח המשרד.

מובן ש”המדינה המאפשרת” אינה זונחת שירותים חברתיים חשובים כמו ביטוח לאומי, ביטוח בריאות, קצבאות נכות, סיוע ציבורי, אבטחת הכנסה או מעונות יום. יחד עם זאת, המערכות הללו מתפתחות בסביבה שונה של מדיניות חברתית. מדיניות הנקבעת גם משיקולים של דמוגרפיה ושל כוחות השוק, ואשר ההנחות הנורמטיביות העומדות בבסיסה הן שונות בתכלית מאלה שהיו בבסיס מדינת הרווחה שהתקיימה עד ראשית שנות השמונים (Gilbert 1999: 21).

רקע תיאורטי

גילברט (1999) טוען כי ביצירת המודל האידאלי של מדינה מאפשרת שותפים ארבעה תהליכים מקבילים:

• הפרטה
• הפחתת ההוצאה הציבורית
• תעסוקה
• לכידות חברתית

הפרטה – במקום לספק לפרט טובין חברתיים, המדינה תיתן לו סבסוד בצורה של כסף או תלושים, על מנת לסייע לו להשיג טובין כאלה (למשל תלושי סיוע לשכר דירה במקום דיור ציבורי). היגיון השוק בא לידי ביטוי בכך שהמדינה תפנה להיגיון הכלכלי של הפרט: היא תפעל כדי שישתלם לו לצאת לעבוד (הטבות מס למשל), והיא תאפשר לו לקבל בחירות חשובות (על מקום מגורים למשל) תוך ניצול השוק התחרותי.

הפחתת ההוצאה הציבורית – הפחתת ההוצאה הציבורית תיעשה בכמה שיטות: קשירת זכויות חברתיות במחויבויות; הפרטה הנובעת מההנחה שמהגזר הפרטי פועל ביעילות רבה יותר מהמגזר הציבורי; הכרה בהוצאות מסוימות לצורכי מס; הקצאת זכויות לזכאים בלבד ולא על בסיס זכות אוניברסלית. כדי להחליט מיהם הנזקקים ביותר והזכאים ביותר תחוברנה הזכויות לתמריצים ולסנקציות כמו הסכמה לקבל עבודה, ביצוע שירות קהילתי, השתתפות בסדנאות הכשרה ועוד.

תעסוקה – במקום לתת תמיכה ציבורית, המדינה המאפשרת מתבססת יותר על השתתפות של הפרט בחברה, ובמיוחד בשוק העבודה. המטרה היא לסייע למחוסרי העבודה להיכנס לשוק העבודה ולסייע לאנשים בעלי הכנסה נמוכה להגדיל בעצמם את הכנסותיהם. התמריצים לעבוד גדלים בזמן שהאפשרות להישאר מובטל פוחתת. הפעלת “תכנית ויסקונסין” בישראל היא דוגמה לאופן שבו זה נעשה.

לכידות חברתית – המדינה המאפשרת מובילה למעבר מאזרחות לחברות בקבוצה. תפקידה של המדינה כספק השירותים החברתיים מצטמצם בזמן שעולה דרישה מהפרט שיעבוד ויהיה עצמאי. מכיוון שכך, הבסיס ללכידות חברתית נע מהמדינה אל השוק הפרטי ואל החברה האזרחית המורכבת מארגונים וולונטריים ומרשתות בלתי פורמליות של משפחה וחברים. בזמן שהקשרים שבין הפרט למדינה מתרופפים, כך מתהדקים הקשרים, או “הדבק”, המחברים את הפרט לקבוצות ההתייחסות שלו (Gilbert 1999: 22-24).

ימין ושמאל

אמנם המושג מדינה מאפשרת מקורו בתפיסה חברתית ליברלית שאפיינה עמדות פוליטיות ימניות (בארצות הברית ובבריטניה), אך מאוחר יותר היא אומצה גם על ידי הצד השמאלי יותר של המפה הפוליטית, למשל בממשלת הלייבור של טוני בלייר בבריטניה. באוקטובר 2000 נשא חבר הפרלמנט הבריטי דיויד בלאנקט (David Blunkett) שכיהן כמזכיר המדינה לחינוך ולתעסוקה בממשלתו של בלייר, נאום במכון למחקרי מדיניות בבריטניה. כותרת הנאום הייתה “ממשלה מאפשרת: מדינת הרווחה במאה ה- 21”. בנאום זה הסביר בלאנקט מהי ממשלה מאפשרת וכיצד היא מתייחסת למדיניות הרווחה.

התפיסה של ממשלה מאפשרת משמעה שהממשלה אינה צריכה לעשות דברים למען אנשים או במקומם אלא ביחד איתם. עליה לעזור לאנשים לעזור לעצמם. הממשלה צריכה להיות הכוח המאפשר: עליה לתת את המשאבים, לספק את היסודות ולהבטיח את שוויון ההזדמנויות שיאפשרו לכך לקרות. הרעיון, טען בלאנקט, הוא שיש לעודד אנשים ולתמוך בהם וכך לאפשר להם להתמודד בהצלחה עם חייהם, ולא לנסות לעשות זאת בשבילם. הממשלה המאפשרת אינה אמורה לשמש כ”רשת ביטחון” שתתפוס אדם בעת מצוקה, כפי שנהוג לתפוס את מדינת הרווחה, אלא – עליה למנוע את המצוקה.

האופן שבו אפשר למנוע את ההידרדרות למצוקה היא דרך שבירת “מעגל הקסמים של העוני” באמצעות מתן הזדמנויות, כבר מתחילת חייו של האדם. תפקידה של הממשלה ליצור שוויון הזדמנויות, למשל בשירותי חינוך שיהיו שוויוניים באמת ויעניקו לאנשים סיכוי הוגן. על הממשלה להיכנס לכל המערכות שיש להן השפעה על חיי האנשים בשלבי חיים קריטיים: מערכת החינוך, מערכת הבריאות ומערכת התעסוקה הן כמה מהמערכות החשובות ביותר בהקשר זה. בלאנקט השתמש בדימוי מוכר בהקשר זה: “אם תלמד אדם לדוג, הוא יוכל אחר כך לדוג לעצמו”. כלומר, מדובר במדיניות שאמנם דורשת השקעה התחלתית גבוהה של משאבים אך אמורה בשלב מאוחר יותר להוכיח את רווחיותה. 

בלאנקט התייחס להיבט מרכזי נוסף של ממשלה מאפשרת, העובדה שהממשלה לא תעבוד עוד רק מול האדם השרוי המצוקה אלא תעבוד עם משפחה שלמה ועם שכונה. המטרה היא למצוא דרך שבה הקהילה והממשלה יבססו יחד מכניזמים שבאמצעותם יצליחו האנשים לקבוע את גורלם בעצמם, להתפרנס ולקבוע את עתיד משפחתם. הממשלה תיתן כאמור את התנאים הראויים שיספקו לכל אדם סיכוי הוגן בחיים, אך מנגד, מוטלת גם אחריות על הפרט, שאמור לנצל כראוי את המשאבים העומדים לרשותו על מנת לאפשר לעצמו להתקיים בכבוד. לטענת בלאנקט, האווירה הפוליטית בימינו מקשה על המשך קיומה של מדינת הרווחה ולכן הדרישה לקבל תמורה מהפרט, נדרשת ומתבקשת מבחינה פוליטית.

נאומו של דיויד בלאנקט נמצא בקישור הזה.

ובישראל

התפיסה של מדינה/ממשלה מאפשרת מאפיינת גם את מדיניות הרווחה הישראלית. בשנת 2008 כתב ראש הממשלה דאז, אהוד אולמרט, בפרסום של האגף לתכנון מדיניות במשרד ראש הממשלה, כי:

הממשלה המודרנית היא ממשלה מאפשרת מחובתה לעודד תהליכים התורמים לרווחת הציבור, ובעיקר להסיר מכשולים מדרכם. ברור שלנו כממשלה אין בעלות על הידע, וראוי שנשתף יותר גורמים בתהליכי קבלת ההחלטות. ברור לנו גם שהיום גורמים רבים שאינם חלק מהמנגנון הממשלתי מצליחים לספק שירותים טובים יותר מאלה שהממשלה מספקת. במציאות כזאת, שיתוף פעולה בין המגזרים השונים הוא דבר נדרש והכרחי.

אולמרט מתייחס בדבריו לשיתוף הפעולה הרחב שהממשלה מקיימת עם המגזר העסקי ועם החברה האזרחית. הדבר נובע כאמור מכך שכדי ליישם את התפיסה של ממשלה מאפשרת יש צורך בחברה אזרחית גדולה ופעילה ובשיתוף פעולה עם “הקהילה”. בשונה מדיוויד בלאנקט, אהוד אולמרט אינו מתייחס אל הפרט וסביבתו הקרובה כגורמים שהממשלה עובדת אתם אלא לארגונים – עמותות כמו גם גופים עסקיים, שייכנסו להיבט הביצועי בעבודת הממשלה.

בעולם

ב- 14 בפברואר 2011 נשא ראש ממשלת בריטניה, דיוויד קמרון, את נאום “החברה הגדולה” (big society). בנאום זה ביטא קמרון תפיסה דומה מאוד לזו של אולמרט. קמרון טען שיש לתת יותר כוח ושליטה לאנשים כך שיוכלו לשפר את חייהם ואת הקהילות שלהם. כדי ליצור “חברה גדולה” יש לנקוט, לדבריו, בשלושה צעדים:

• ראשית, לתת יותר כוח לרשויות המקומיות ולרמות שמתחתן כדי שלאנשים יהיה יותר כוח והם יוכלו לעשות יותר.
• שנית, הממשלה צריכה לפתוח את השירותים הציבוריים ולהפוך אותם לפחות מונוליטיים, כך שיהיה מקום ליזמות של פרטים ושל ארגונים.
• שלישית, לעודד פילנתרופיה, צדקה והתנדבות.

מבחינת קמרון אין מדובר בתפיסת עולם שמטרתה היחידה היא קיצוץ ההוצאה הציבורית, למרות שזו בהחלט אחת המטרות, אלא שהמטרה היא לבנות חברה גדולה יותר וחזקה יותר. למרות שהחברה האזרחית היא איננה תופעה חדשה כמובן, מה שחדש מבחינת קמרון, הוא ההכרה של הממשלה שאין בידיה את כל התשובות ושהיא רואה לעצמה כמטרה לעשות ככל האפשר כדי לסייע לאזרחים בבניית חברה חזקה יותר. גם כאן, כאשר מדברים על “אזרחים” הכוונה היא במיוחד לארגונים ולגופים עסקיים, כלומר, כל מה שאינו “המדינה”. לקריאת הנאום

כפי שעולה מהדברים, הרעיון של ממשלה מאפשרת נשען גם על תפיסה אחרת הזוכה לפריחה בימינו – התפיסה של שיתוף ציבור בתהליכי קבלת החלטות. מאחר ששיתוף הציבור עולה היום כדרישה כמעט בכל דבר ועניין, המושג מדינה/ממשלה מאפשרת הוא רלוונטי מבחינה זו, של השאיפה לעבודה בשיתוף פעולה, לא רק בהקשר למדיניות הרווחה אלא גם בנושאים נוספים. מקגראת’ ושותפותיה למשל ישמו את המושג מדינה מאפשרת בהקשר של נושא הקיימות במערב אוסטרליה (McGrath et al. 2004). לטענתן, כדי להגיע לרמה אופטימלית של קיימות חיוני שהממשלה תפעל בהתאם לתפיסה של שיתוף. הכרחי שייווצר שיתוף פעולה בין קהילות מקומיות ואזוריות לבין הממשלה והתעשיות המקומיות כדי שתהיה הצלחה בנושא הקיימות. משמעות הדברים היא שלמרות שתפיסת הממשלה המאפשרת מתייחסת במיוחד לביצוע המדיניות בידי גורמים נוספים פרט למדינה, יש חוקרים שמבקשים להרחיב את התפיסה גם לשיתוף הציבור בשלבי תכנון המדיניות.

לת’ם (Latham 2001)טוען כי העקרונות המובילים של מדינה מאפשרת הם:

1. חיפוש פתרונות שיובלו על ידי הקהילה, תוך האצלת סמכויות אל הקהילה ובנייה של הון חברתי ושל יכולת חברתית.
2. למידה מארגונים חברתיים הפועלים באמצעות רשתות חברתיות ויישום כישורים של עבודה סוציאלית ויזמות בעבודה עם קהילות מוחלשות.
3. לאפשר לעניים לעזור לעצמם באמצעות יצירתיות והישגיות.
4. השטחת ההיררכיות והפיכת הממשל הציבורי לרשת של ספקי שירותים אוטונומיים למחצה.
5. חיזוק שיתופי הפעולה והאמון בין הממשלה לקהילות.
6. דרישה לאחריות מכל הצדדים.

כלומר, גם לת’ם מתייחס לעבודה של גופים מדינתיים ביחד עם הקהילה ועם ארגונים חברתיים, תוך הפרטה של שירותים חברתיים, במטרה לעזור לקהילה לעזור לעצמה. גם מדבריו עולה ההיבט שביחד עם האצלת הסמכות בא מרכיב האחריות. כמו כן הוא מתייחס לצורך ליצור שיתוף פעולה ואמון בין הצדדים, שמטרתם הכללית צריכה להיות משותפת.

דינגלדיי טוענת שהמדינה המאפשרת איננה מדינה “מינימלית”. זאת משום שכדי לשנות את המבנה החברתי הבלתי שוויוני, על המדינה לספק מסגרת של תשתיות ושירותים שיאפשרו השתתפות פעילה ואחריות עצמית של כל האזרחים. יתרה מזאת, שיתוף הפעולה בין מוסדות המדינה לציבור מחייב תיאום בין המוסדות הציבוריים ורגולציה שלהם (Dingeldey 2004: 6).